30 мая, 2008

Госкорпорации - шаг вперед или назад?

К концу 1980-х гг. оборонно-промышленный комплекс в СССР занимал ведущее положение в экономике. Более того, ОПК Советского Союза был основным двигателем науки и техники. По экспертным оценкам, предприятия ОПК производили 20-25% ВВП. При этом самые современные научные разработки и самые прогрессивные технологии были в "оборонке".

В 1988 г. на нужды именно ОПК было израсходовано 3/4 всех средств, выделенных из госбюджета на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. При этом большинство предприятий ОПК имело "двойной профиль", производя многие виды гражданской продукции. К 1990 г. именно предприятия ОПК производили свыше 90% радиоприемников, телевизоров, холодильников, более 50% мотоциклов, пылесосов, электроплит и других сложных технических изделий.

Можно смело утверждать, что именно с оборонкой была связана экономика страны. Многие предприятия, которые непосредственно и не входили в ОПК, но поставляли металл, стройматериалы, станки, сложную технику, шины для автомобилей и массу всего остального.

Интересы главы "Ростехнологий" Сергея Чемезова распространяются гораздо шире обычных оружейных горизонтов.
Фото: Борис БАБАНОВ

Именно оборонный комплекс страны всегда имеет огромное количество смежников и загружает работой как отрасли переработки, так и отрасли добычи. Поэтому, перефразируя известное выражение, можно смело сказать, что хорошо для страны - хорошо и для оборонки, а что хорошо для оборонки - хорошо для страны.

В 1990-х гг. экономический спад больно ударил и по ОПК. Об этом также хорошо известно. Сегодня, когда на повестке дня стоят вопросы экономического развития страны на новом самом современном уровне, когда стоит задача развивать инновационные технологии, значение ОПК трудно переоценить.

Именно поэтому, когда было принято решение о создании Госкорпораций, выделение на их работу крупных денежных сумм из бюджета государства, многие восприняли это как знак того, что теперь развитие страны пойдет более быстрыми темпами. Но, как говорится, "Гладко было на бумаге, да забыли про овраги". И оврагов оказалось немало.

На сегодняшний день создано семь госкорпораций. И большинство из них так или иначе связано и с оборонкой. На первый взгляд, с оборонкой связаны только две - "Ростехнологии" и "Росатом". Но на самом деле, не меньший интерес для обороноспособности страны имеет и "Роснанотех". Достаточно сказать, что Конгресс США выделил 110 млн. долл. как раз на научно-исследовательские разработки в области нанотехнологий, которые могут иметь военное применение.

Речь, к примеру, идет о "технологической инициативе по оружейным микробоеприпасам на основе усовершенствованных нанотрубок", о "нанотехнологическом микропроцессорном взрывателе", о работах по "нанокристаллическому взрывоустойчивому цементу" и о программах по созданию "интегрированных наносенсоров для обнаружения ядерной, биологической и химической угрозы".

Госкорпорация "Банк развития "Внешэкономбанк" обязательно затронет и оборонку, так как именно через эту структуру правительство планирует осуществлять госинвестиции. Даже Государственная корпорация "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" касается оборонки, так как и сами военные, и их семьи проживают в домах и квартирах.

Так что вопрос - какие же госкорпорации нужны России - важен и для страны, и для отечественного ОПК.

СФЕРЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Сфера деятельности ГК разнообразна. Некоторые из них заняты функциями, которые могли бы выполняться частными предприятиями, деятельность других сводится к распределению государственных субсидий.

Первой государственной корпорацией (далее - ГК) в России стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (далее - АРКО), возникшее в 1999 г. В 2003 г. появилась вторая ГК - Агентство по страхованию вкладов. На 12 ноября 2007 г. были уже созданы или находились в процессе создания следующие организации:

1. Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)".

2. Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта ("Олимпстрой").

3. Государственная корпорация "Российская корпорация нанотехнологий" ("Роснанотех").

4. Государственная корпорация "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (ФСР ЖКХ).

5. Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" ("Росатом").

6. Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" ("Ростехнологии").

7. Государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" (АСВ).

ЧТО ЖЕ ТАКОЕ - ГОСКОРПОРАЦИЯ?

Сегодня создание подобных структур превращается в фирменный знак российской экономической политики. В Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 г." были внесены изменения, в соответствии с которыми выделено финансирование трем ГК на общую сумму 550 млрд. руб. Ряд экспертов выступил с резкой критикой данных тенденций, в связи с чем возникла необходимость более глубокого исследования проблемы.

Рассматривая саму сущность понятия "государственная корпорация", необходимо отметить, что оно не упоминается в Гражданском кодексе Российской Федерации, а его появление воспринимается специалистами по гражданскому праву как "размывание" системы правового регулирования некоммерческих юридических лиц и принципа верховенства права.

Словосочетание "государственная корпорация", помимо строгого юридического значения, принятого в российском законодательстве, несет в себе иной смысл - "корпорация, которой владеет государство". Англоязычная калька этого термина - "government-owned corporation" или "State-owned corporation" - обозначает просто предприятие, находящееся в госсобственности, причем обычно подразумевается акционерное общество, 100% акций которого принадлежат государству.

Рассмотрим ГК в специфическом смысле - как юридические лица, имеющие организационно-правовую форму "государственная корпорация", существующую в Российской Федерации в соответствии с федеральным законом "О некоммерческих организациях".

Государственная корпорация - это одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации. Она появилась в результате принятия Федерального закона от 8 июля 1999 года № 140-ФЗ "О внесении дополнения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях". Данная организационно-правовая форма была включена в перечень некоммерческих организаций с целью придания особого статуса создававшемуся в то время Агентству по реструктуризации кредитных организаций. Видимо, разработчиков изменений в данный закон, как и законодателей, не устроили имевшиеся на тот момент организационно-правовые формы, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации (далее ГК РФ) и Федеральным законом "О некоммерческих организациях". Однако чем именно не устроили - неясно, поскольку никакого обсуждения данной нормы на этапе прохождения закона через Федеральное Собрание Российской Федерации фактически не состоялось.

В соответствии с п.1 ст.50 ГК РФ некоммерческие организации - это юридические лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Согласно п.3. той же статьи "некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям". ГК РФ перечисляет некоторые виды некоммерческих организаций, но никак не упоминает госкорпорации (как и ряд других организационно-правовых форм, введенных после выхода первой главы ГК РФ).

Анализ положений статьи 7.1. Федерального закона "О некоммерческих организациях" позволяет выделить следующие принципиально важные особенности правового статуса госкорпорации.

На первый взгляд, с оборонно-промышленным комплексом страны связаны только две - "Ростехнология" и "Росатом" (на снимке - глава "Росатома" Сергей Кириенко).
Фото: Борис БАБАНОВ

1. Ввиду расплывчатости формулировки п.1 указанной выше статьи не существует никаких принципиальных юридических ограничений на цели и функции государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Например, государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст.110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля.

2. Имущество и денежные средства, переданные госкорпорации ее учредителем (государством), перестают быть объектом государственной собственности. То есть, государство не имеет ни права на имущество госкорпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), ни обязательственных прав в отношении самой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с госучастием или некоммерческого партнерства).

3. Отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования госкорпораций и влияния учредителя на их деятельность. В отношении каждой из них эти вопросы регулируются отдельными законами. Иными словами, нормативное регулирование госкорпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым госкорпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля.

4. Минимальные требования в отношении контроля учредителя над выполнением госкорпорацией возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне - требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества "в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации" (пункт 2 статьи 7.1 ФЗ "О некоммерческих организациях"). В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю.

ВНЕ КОНТРОЛЯ

Вопрос о контроле над деятельностью госкорпораций со стороны учредителя является ключевым при анализе их реального правового статуса и стимулов, влияющих на их экономическое поведение. Поскольку для каждой из госкорпораций эти вопросы регулируются отдельным законом, группой экспертов комитета СФ по промышленной политике был проведен эмпирический анализ шести подобных законов с точки зрения возможности контроля со стороны учредителя над достижением уставных целей госкорпорации и полномочий учредителя по определению руководящего состава госкорпораций. В результате могут быть сделаны следующие выводы:

1. В большинстве законов о создании госкорпораций либо полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей (Ростехнологии, Роснанотех и АСВ), либо критерии отличаются существенно от уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения (Росатом и Внешэкономбанк). Единственным исключением можно считать Олимпстрой, но это, возможно, объясняется конкретностью и узкой направленностью деятельности данной ГК: строительством олимпийского комплекса города Сочи (четкий критерий - ход строительства и выполнение его планов).

2. Для большинства госкорпораций не предусмотрены процедуры средне- и долгосрочного планирования, за исключением Росатома (но и здесь нет ограничений на пересмотр показателей программы).

Вице-премьер правительства России Сергей Иванов и глава Росатома Сергей Кириенко на ядерном полигоне на Новой Земле.
Фото: Леонид ЯКУТИН

3. В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.

Анализируя полномочия учредителя госкорпораций (Российской Федерации в лице органов государственной власти), можно сделать следующие выводы:

1. Процедуры формирования руководящих органов госкорпораций учредителем существенно различны у разных корпораций, как и система представительства различных федеральных органов законодательной и исполнительной власти.

2. В большинстве случаев при создании госкорпораций решающий голос в формировании их руководящих органов принадлежит Президенту РФ. Это ставит экономическое поведение данных структур в зависимость от политического цикла выборов Президента и от политической конъюнктуры, более того, создает стимулы к попыткам манипулирования политическим процессом со стороны госкорпораций.

3. Законы не предусматривают никаких фиксированных процедур и критериев оценки деятельности руководителей госкорпораций и их наблюдательных советов.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА

Один из неотъемлемых элементов идеологии идущей в стране с 2003 г. административной реформы и реформы бюджетного сектора - повышение самостоятельности бюджетных учреждений при одновременном усилении контроля над результатами их деятельности. Повышение самостоятельности в первую очередь подразумевает уменьшение контроля над статьями расходов в рамках бюджетной классификации, отказ от Единой тарифной сетки при регулировании оплаты труда и возможность переноса неизрасходованных денежных остатков на последующие отчетные периоды. Это дает следующие преимущества:

1) растет заинтересованность в более эффективном использовании имущества и денежных средств организаций;

2) появляется заинтересованность в расширении дополнительных, в том числе платных, услуг населению и юридическим лицам;

3) появляется возможность осуществлять многолетнее финансовое планирование на уровне организации и делать расходы, выгода от которых проявится в последующих отчетных периодах;

4) появляется возможность активной политики на рынке труда - привлечения квалифицированных сотрудников путем повышения заработной платы.

В этом направлении Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ были предприняты шаги, среди которых, в первую очередь, надо упомянуть принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Автономное учреждение - это промежуточная форма между бюджетным учреждением и государственным (муниципальным) унитарным предприятием.

Очевидно, что организационно-правовая форма госкорпорации также в известной мере позволяет избежать негибкости организаций бюджетного сектора. Однако это достигается за счет перевода госсобственности в негосударственный сектор. В этой связи представляется целесообразным сопоставить некоторые черты организационно-правовых форм госкорпорации и автономного учреждения.

И госкорпорация, и автономное учреждение являются некоммерческими организациями. В частности, они обязаны использовать прибыль от своей деятельности на цели, ради которых учреждены. Обе формы достаточно самостоятельны, чтобы повышать эффективность оказания услуг с помощью перечисленных выше механизмов. Однако имущество, которым распоряжается автономное учреждение, закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества автономного учреждения является ее учредитель - Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (п.1 ст.3 ФЗ "Об автономных учреждениях").

Автономное учреждение "без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно", за исключением передачи денежных средств и имущества другим юридическим лицам в качестве учредителя (п.2 и 8 той же статьи). Особому контролю со стороны учредителя подвергаются крупные сделки автономного учреждения, он также устанавливает задания в соответствии с уставной целью деятельности и обеспечивает их бюджетное финансирование. Организационно-правовая форма автономного учреждения создает достаточно стимулов для повышения эффективности деятельности организаций бюджетного сектора, оставляя их под контролем государства (местного самоуправления).

В противоположность этому имущество и денежные средства, передаваемые госкорпорации, перестают быть госсобственностью. В законодательстве о некоммерческих организациях вопросы контроля над использованием их имущества со стороны учредителя практически не прописаны. В то же время принятые законы предоставляют госкорпорациям широкие возможности для передачи их имущества и денежных средств другим юридическим лицам. Контроль над крупными сделками законами не предусмотрен. Наконец, этими законами не предусмотрены установление заданий и конкретный механизм контроля их выполнения со стороны Российской Федерации.

Таким образом, форма автономного учреждения представляет собой логичный и эволюционный шаг на пути административной реформы и реформы бюджетного сектора. Форма же госкорпорации создает идеальные условия для перевода госсобственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и вывода активов.

Указ Президента Российской Федерации от 23.07.2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг." определил в качестве одного из приоритетных направлений этой реформы "организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам" (п.1). Смысл этой меры в том, что одно и то же ведомство не должно одновременно устанавливать "правила игры", следить за их соблюдением и быть исполнителем, действующим в рамках этих правил.

При создании госкорпораций, которым делегируются функции госорганов, принцип организационного разделения функций частично соблюдается, поскольку на новые структуры возлагаются в основном функции управления имуществом, передаваемым от государства; оказания услуг; производства товаров. Однако некоторые из госкорпораций приобретают функции по определению государственной политики, нормативному регулированию, контролю и правоприменению.

Революционным разрывом с принципом разделения функций является Федеральный закон "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом". Этот закон возлагает на госкорпорацию кроме хозяйственных также функции регулирования (нормотворчества), надзора и контроля. Более того, закон создает парадоксальную ситуацию, когда функции государственного регулирования, надзора и контроля будет выполнять негосударственная организация, в значительной части финансируемая за счет своей коммерческой деятельности.

В случаях других госкорпораций передача им государственных функций выражена менее ярко, но все же имеет место. Например, госкорпорация "Ростехнологии" будет принимать "участие в реализации государственной экспортно-импортной политики, государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами" (пункт 3 статьи 3 ФЗ "О государственной корпорации "Ростехнологии"). С одной стороны, эта государственная корпорация будет получать бюджетные средства для распределения между проектами в соответствующей области. С другой стороны, госкорпорация принимает на себя функцию определения государственной военно-технической политики. Закон оставляет открытым список функций госкорпорации, и передача ей властных функций может осуществляться последующими подзаконными актами.

БОЛЬШЕ ГК - ХОРОШИХ И РАЗНЫХ?

Можно ожидать, что кроме уже принятых законов, появятся и другие проекты такого рода. Вместо отделения государственного аппарата от экономики (что неоднократно объявлялось основной целью государственной политики), происходит превращение целых сегментов исполнительной власти в особые виды экономической деятельности, основанной на эксплуатации властных полномочий. Вместо "повышения конкурентоспособности России на мировой арене" данное направление законотворчества будет означать осознанную попытку архаизации российского государства.

Выявленные недостатки и пробелы правового регулирования организации и деятельности государственных корпораций являются существенным основанием для проведения в постоянном режиме парламентского мониторинга и контроля за применением данных правовых новелл как с точки зрения качества самих норм, так и с точки зрения их применения и получения конечного результата их принятия.